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九问地方政府性债务——关于地方政府性债务的浅析

日期: 2015-12-29          发布单位:阆中市人大常委会办公室          索引号: 2015122916461587813

       关于我国地方政府性债务这个话题,国际国内权威机构、专家学者探讨颇多,解读各异,舆论早将其推上风口浪尖,呈现给普罗大众。但究竟何为地方政府性债务?地方政府举债是否符合现行法规?地方政府向谁借钱?风险有多大?风险是否可控?如何偿债这些问题的答案,大多数人不得而知。为释疑解惑,笔者尝试作一些解读,以供参考。

  一问:何为地方政府性债务?

2011年,首次开展地方政府性债务审计,国务院下发文件,明确了地方政府性债务的概念和范围。

1. 组成

地方政府性债务包括地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、其他相关债务。

2. 含义和区别

地方政府负有偿还责任的债务,是指确定由财政资金偿还,政府负有直接偿债责任的债务,例如地方政府债券。

地方政府负有担保责任的债务,是指因地方政府(包括政府部门和机构)提供直接或间接担保,当债务人无法偿还债务时,政府负有连带偿还责任的债务。例如政府融资平台公司向企业举借的债务。

其他相关债务,是指政府融资平台公司、经费补助事业单位等举借的债务,由非财政资金偿还,但地方政府没有提供担保。据法律规定,该类债务政府没有偿债责任,但如果债务单位出现了债务危机,政府应承担救助责任,因此也划入地方政府性债务范畴。

  前两类债务区别在于,前者偿债资金由政府财政负担;后者偿债资金来源于债务单位的预期收入。

  二问:谁是地方政府债权人?

  20133月,审计署副审计长董大胜通报称,目前,全国地方政府性债务总额为15万亿至18万亿。巨额地方债务,钱从哪里借来?

1. 债权人构成

根据审计署的审计显示,地方政府债务债权人主要有:银行、地方债券、其他单位和个人。

2. 主债权人

银行一直是最大债权人。在2010年底地方政府性债务余额中,银行贷款占79.01%

3. 债务余额比例的变化

据审计署审计全国36个地区2010年底、2012年底的债务余额发现,两年来银行贷款占比下降5.6%,而地方债券、其他单位和个人,分别增长62.32%125.26%

4. 变化趋向

  审计署审计长刘家义透露,一些地区违规集资、变相融资,金额高达2181亿。例如,江苏省如皋市经济技术开发区,2008年至今,已向公众四次集资,承诺利息最高达14%

  三问:地方债务资金怎么花?

  按规定,地方政府性债务资金,须用于公益性项目建设。

1.主要支出

2011年的全国地方政府性债务审计结果表明,用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出,占86.54%7575.89亿花到了其他项目,占7.89%

  2.“其他项目支出

审计署指出,一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场,甚至修建楼堂馆所。还有一部分债务资金,投向了高能耗、高污染、产能过剩项目,以及低水平重复建设项目。此外,2011年审计还发现,19.94亿债务资金被损失浪费。2013年地方政府性债务审计表明,仍有一些地方政府挪用债务资金用于非公益性、基础设施项目,或用来归还到期债务。

 四问:地方政府性债务风险有多大?

    一是负债过多问题大。第一,地方政府债务的透明度太低,大量隐性负债是潜规则强制替代明规则形成的,未能较快得到统计信息来揭示。第二,一旦由于某些事情触发,产生局部危机性的不良局面时,可用的机制只能是救火,即事情闹大了,矛盾掩盖不住,露了头,要采取救火的方式去平息事态,那么社会代价是相当高的。有专家分析认为,许多市县级政府负有偿还责任的债务率高于100%,分别占两级政府总数的19.9%3.56%,风险隐患较大。70%以上的债务被用于投资铁路、桥梁和购买土地,这就意味着地方政府掌握的资产是随着负债的上升而增加的。

  二是负债对银行冲击大。大规模的债务对银行业也是个考验。2010年,10.7万亿元的债务中,从银行贷款占了约80%。财经评论家叶檀认为,此次地方债务的或有坏账率可能远远超过以往银行不良贷款的规模,考虑到银行不良贷款主要由银行间接融资,因此,中国银行业在后金融危机时代所受的负面冲击远远没有过去。

  五问:如何化解地方政府性债务风险?

有效化解地方政府性债务风险,已成为中央政府整改上年度审计问题的首项工作。

1.高层吹风

    国务院常务会议要求,按照分类管理、区别对待的原则,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。继续抓紧清理规范融资平台公司。金融机构要切实加强风险识别和风险管理,严格落实借款人准入条件,按照商业化原则履行审批程序。坚决禁止政府违规担保行为。同时要研究建立规范的地方政府举债融资机制。

2.专家解读

对于如何解除地方债务隐患,大部分专家认为,现在的关键是如何将地方融资中的潜规则变成明规则。应该把地方融资引到一个阳光融资的概念上来,所以要治存量、开前门、关后门、修围墙。专家建议,今后需要推动地方阳光融资制度的形成。审计部门提出的建议已经包含了这方面的内容,包括怎样考虑地方公债制度建设以及法规的修改。以后还可以考虑地方根据项目情况发行与之对应的市政债,这样使地方政府举债有透明度、有公众监督,也有其他监督机制的综合作用。

3.科研聚焦

  对于地方政府性债务的管理与偿还,财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为,首先地方政府要建立整体的地方政府性债务管理框架,对不同类别的政府性债务进行分类、监控、具体分析,还要理顺和界定清楚投融资平台和政府的关系。中国社会科学院博士马光远认为,中国地方债务风险的最终化解,一方面在制度上要尽快解决分税制的体制问题,另一方面,在偿债的来源上,要尽快摆脱对土地财政的依赖。对土地财政的过度依赖,恰恰说明地方经济本身缺乏造血功能,实体产业和中小企业等无法为地方财政提供收入来源,地方只能依赖卖地生存,而这显然是一个恶性循环。 

六问:地方政府如何还债?

  据光大证券等金融机构测算,2013年下半年,大约1270亿的地方政府性债务到期,为2000年以来最高。明年到期的债务达2088亿元,比今年增加10%。数千亿的债务进入偿债高峰期,地方政府怎么还?

1.偿债的主要来源

审计署发布的审计公告表明,从1979年至今,土地出让收入一直是地方政府主要还债来源。

  2011年对全国的地方政府性债务审计发现,12个省、307个市、1131个县承诺用土地出让收入,作为偿债来源,债务资金量占37.96%

2.偿债其它来源及产生的问题

地方政府的其他还债来源,还有债务单位的事业收入,如高校的学费收入;经营收入,如车辆通行费收入等。

由于预期收入不稳定,一些地方政府陷入拆东墙补西墙举新债还旧债恶性循环中。

以车辆通行费收入为例,2010年,全国高速公路的地方政府性债务,借新还旧率高达54.64%,审计署分析的原因为部分地区的高速公路处于建设期和运营初期,其收费收入不足以偿还债务本息,主要依靠举借新债偿还

  七问:地方发行债券合法吗?

  《预算法》规定,除法律和国务院文件另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券

  既然法律不允许地方发行债券,那10余万亿的债务是怎么来的呢?据了解,地方政府债务最早可追溯到1979年,当年有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务。至2010年底,全国仅54个县级政府没有举借政府性债务。

  湖北省统计局副局长叶青表示,虽然法律严禁地方发行债券,但未禁止地方政府设立的公司举债。因此,地方政府通过组建融资平台公司,绕开法律约束。

  据审计署去年公布的数据,全国涉及地方政府性债务的融资平台公司有6576家。

  融资平台的最早雏形,始于上世纪八十年代,广东采取了贷款修路、收费还贷政策。1994年分税制改革后,地方政府开始更多依赖融资平台,筹措资金。

  专家指出,融资平台大多有政府背景,容易获得银行贷款、发行城投债。但是,融资平台的具体举债规模和偿债能力审核,并未纳入人大审议。所以相当一部分债务,成了隐形债务。

  八问:国家怎么管地方债务?

  从2011年至今,国家审计署对地方政府性债务进行了两次审计。第一次是20113月至5月,全面审计了31个省(自治区、直辖市)5个计划单列市及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府的债务情况;第二次是去年11月至今年2月,抽查15个省及其所属的15个省会、3个直辖市及其所属的3个市辖区。

  这两次审计,审计署均提出,由于我国尚未出台统一的地方政府性债务管理制度,导致地方政府性债务管理制度不够完善、债务资金管理使用不够规范。两次审计,审计署均重点提及了地方政府融资平台存在的问题。20106月,国务院曾下发通知,要求清理地方融资平台。

  但据通报,2011年以来,按银监会规定,共有61家融资平台公司应转为退出类平台,但其中的55家并未完全剥离原有政府性债务,或继续承担公益性项目的建设融资任务。而且,还有4个省、1个省会城市的18家融资平台公司,以转为退出类平台为由,少统计政府性债务2479.29亿元。

  九问:地方债务风险可控吗?

2010年的债务情况为例,专家认为,中国地方政府性债务风险总体可控。

首先,从债务规模看。2010年底,负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率,即负有偿还责任的债务率为52.25%。如果负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算,债务率为70.45%,低于100%的警戒线。中国地方政府的累积债务相对于偿付能力来看,风险是总体可控的。财政部财政科学研究所所长贾康在接受记者采访时指出,10.7万亿元的负债规模从总量上看是在安全区内。按照欧盟《马约》规定的警戒线,债务负担率占GDP不超过60%,我国地方政府性债务分为政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的或有债务政府可能承担一定救助责任的其他相关债务三个部分,第一部分是地方政府实打实的债务,第二部分不是100%由地方政府来承担,第三部分是政府承担一定责任,后两部分是或有负债,即使10.7万亿元债务都由政府承担,占GDP 20%多,也是在安全区内。

    有关专业机构认为,10.7万亿元的地方债务规模没有超出市场的预期,仍是可控的。中国社会科学院金融研究所金融市场研究室主任曹红辉称,只要把不规范、风险较大的部分处理好,就不会造成系统性风险。

以阆中为例,到2011年底,市政府性债务总额达到51.94亿元(不含担保的债务),负债率(地方政府性债务余额与地区生产总值之百分比)达到46%,超过10%的公认安全线;财政债务率(政府性债务余额与当年可支配财力之百分比)2011年达到330%,超过了70.45%的全国县级平均水平,也超过了100%的公认安全线。如此看来,该市债务风险大。另据该市审计局报告数据,截至20121231日,全市债务总额680167.83万元,其中,直接债务660075.83万元,粮食政策性挂账20092万元。直接债务660075.83万元,包括市本级584420.71万元,乡镇75655.12万元。

其次,从横向比较来看。与欧洲债务危机相比,中国政府性债务以内债为主,2010年末,地方政府性债务的债权人主要以国内机构和个人为主,较容易处理。

         最后,从偿债条件看。除财政收入外,中国地方政府拥有固定资产、土地、自然资源等可变现资产比较多,可通过变现资产增强偿债能力。此外,中国经济处于高速发展阶段,基础设施建设给地方经济和政府收入创造了增长空间,有利于改善其偿债条件。

虽然,对比其他高债务率国家,我国的债务总量在安全区间内,但需防范局部地区和具体项目出现债务风险。

大多数专家都提出,迫在眉睫的问题是建立科学合理的地方政府性债务管理模式,比如财税体制改革等,解决地方政府的差钱问题;立法放开地方政府的举债权,设定合理的地方债务审核程序。